Zéro artificialisation nette : la loi de simplification de la vie économique rebat-elle les cartes de la stratégie foncière des collectivités ?

Le ZAN en pratique : rappel du cadre applicable

Ce que recouvre l'objectif

La démarche ZAN vise à réduire fortement le rythme de l'artificialisation des sols¹, en compensant à terme toute nouvelle artificialisation par une renaturation équivalente. Fixé par les articles 191 et 192 de la loi n^o 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite « loi Climat et résilience »), l'objectif s'articule en deux étapes : réduire de moitié, sur la période 2021-2031, la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) par rapport à la décennie précédente, puis atteindre l'absence totale d'artificialisation nette en 2050.

Le constat qui a motivé la loi n'est pas nouveau : selon les données de l'observatoire national de l'artificialisation, la consommation d'ENAF atteignait près de 30 000 hectares en 2011, et se maintenait encore autour de 20 000 hectares par an à la fin des années 2010².

Une déclinaison en cascade dans les documents d'urbanisme

L'objectif national est décliné du niveau régional jusqu'au niveau local. Chaque document doit intégrer la trajectoire fixée par le document de rang supérieur :

• Région : le SRADDET (PADDUC en Corse, SAR en outre-mer, SDRIF en Île-de-France) fixe la trajectoire de réduction. Échéance : novembre 2024 ;
• SCoT : il décline cette trajectoire à l'échelle du bassin de vie. Échéance : 22 février 2027 ;
• PLU, PLUi ou carte communale : ils traduisent la trajectoire à la parcelle. Échéance : 22 février 2028.

Les assouplissements apportés par la loi du 20 juillet 2023

Dès 2022, les associations d'élus (AMF et Association des maires ruraux de France³) et plusieurs sénateurs⁴ ont alerté sur le caractère « intenable »⁵ du dispositif initial. Elles pointaient notamment : 

• le calendrier initial de révision des documents d'urbanisme, jugé trop serré ;
• l'absence de dialogue territorial suffisant entre régions, intercommunalités et communes ;
• le risque de figer le développement des territoires les moins denses.

La loi n^o 2023-630 du 20 juillet 2023 (dite « loi ZAN 2 »), issue d'une proposition de loi sénatoriale qui entendait « apporter souplesse, pragmatisme et efficacité à l'application du "ZAN" dans les territoires », sans remettre en cause ni l'objectif de réduction de moitié en 2031 ni celui de zéro artificialisation nette en 2050⁶. Elle a notamment prévu : 

• des délais allongés pour la mise en conformité des documents d'urbanisme (voir les échéances ci-dessus) ;
• une « garantie communale » d'au moins un hectare au bénéfice des communes couvertes par un document d'urbanisme prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026 ;
• la sortie du décompte régional des projets d'envergure nationale ou européenne (PENE), imputés sur un forfait national plafonné à 12 500 hectares ;
• de nouveaux outils propres au ZAN : un sursis à statuer et un droit de préemption dédiés ;
• une nouvelle instance de dialogue : la conférence des SCoT devient une conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation. 

Sur le terrain, des difficultés persistantes

Trois ans après la loi du 20 juillet 2023, les travaux parlementaires de suivi font état de blocages. Le groupe de suivi sénatorial relevait dès octobre 2024 que les collectivités se heurtaient à une logique « comptable » peu adaptée à la diversité des dynamiques locales⁷. Plusieurs difficultés concrètes ressortent.

Un calendrier en cascade difficile à tenir

Le SRADDET, puis le SCoT, puis le PLU doivent successivement intégrer la trajectoire. En pratique, l'échelon inférieur est souvent contraint de délibérer avant que l'échelon supérieur n'ait stabilisé la sienne, d'où les reports successifs des échéances.

Une garantie communale aux effets de bord

Conçue pour protéger les communes rurales, la garantie de développement communal d'un hectare a elle-même produit des effets inattendus. La commission des affaires économiques du Sénat relève que sa mise en œuvre rigide et uniforme a conduit, dans certains territoires, à geler du foncier au détriment des autres collectivités⁸.

Des pratiques différentes selon les services de l'État

Des disparités d'application de la réforme sont également relevées. Le groupe de suivi sénatorial demande une application non pas homogène mais « cohérente », afin que les services déconcentrés de l'État n'adressent pas d'instructions contradictoires aux collectivités  et que la marge de dépassement de 20 % prévue par la circulaire du 31 janvier 2024 soit systématiquement admise lors du contrôle de légalité⁹.

Des effets financiers encore mal mesurés

Deux questions financières reviennent régulièrement : 

• la perte de recettes : le reclassement de terrains en zone agricole priverait certaines communes de droits de mutation au profit des Safer. Le Gouvernement conteste toutefois le caractère systématique de cette perte¹⁰ ;
• le coût global de la sobriété foncière : la mission d'information sénatoriale consacrée à ce sujet a constaté qu'aucun chiffrage du coût du ZAN pour les collectivités n'avait pu être établi, l'estimation des inspections générales (entre 0 et 3,4 Md€ par an d'ici 2031) étant jugée peu robuste¹¹. Elle a en revanche obtenu la création d’une taxe unique sur sur la vacance des logements, applicable à compter de 2027. 

Un cadre juridiquement consolidé, mais politiquement contesté

Le Conseil d'État a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la définition de la consommation d'ENAF retenue par la loi Climat et résilience, jugeant qu’elle ne méconnaît ni le principe de libre administration des collectivités territoriales, ni le droit de propriété, ni la liberté d'entreprendre¹². Cette décision ferme, en l'état, la voie d'une contestation constitutionnelle de la définition, sans pour autant répondre aux difficultés pratiques soulevées par les élus.

L'acceptabilité politique du dispositif reste néanmoins fragile, comme en témoignent les tentatives répétées d'assouplissement : au Sénat, avec la proposition de loi « TRACE » (trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux)¹³, et à l'Assemblée nationale, lors de l'examen de la loi de simplification de la vie économique.

Loi de simplification de la vie économique : des dérogations votées puis censurées

Ce que prévoyait le texte adopté

Au fil de la navette, le Parlement a inséré dans le projet de loi de simplification de la vie économique, engagé dès 2024 et adopté définitivement par le Sénat le 15 avril 2026, plusieurs dérogations au ZAN. Le paragraphe IV de l'article 35 du texte adopté prévoyait : 

• de nouvelles dérogations à la comptabilisation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF). Il était prévu que les espaces occupés par des projets qualifiés de « projets industriels d'intérêt national majeur » (au sens du régime PINM créé par la loi Industrie verte du 23 octobre 2023) ou d’« intérêt majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique », recensés par arrêté du ministre chargé de l'industrie, n'auraient plus du tout été comptabilisés dans la consommation d'ENAF ;
• une marge de dépassement de 20 % dans les PLU : les surfaces ouvertes à l'urbanisation dans les PLU auraient pu, sans justification, dépasser de 20 % l'objectif local de consommation maximale d'ENAF, et davantage encore avec l'accord du préfet. 

Ce qu'a décidé le Conseil constitutionnel

Saisi les 21 et 28 avril 2026, le Conseil constitutionnel a censuré, totalement ou partiellement, près d'un tiers des articles du texte (Cons. const.,  21 mai 2026, n^o 2026-903 DC). Le paragraphe IV de l'article 35 a été censuré dans son intégralité : ni la sortie du décompte, ni la marge de dépassement de 20 % ne figurent dans la loi promulguée.

Deux précisions sont utiles : 

• la censure est procédurale, pas politique : le Conseil constitutionnel a uniquement retenu le grief de « cavalier législatif », c'est-à-dire l'absence de lien, même indirect, entre ces dispositions et le texte initial du projet de loi. Il ne s'est prononcé ni sur le fond, ni sur la conformité des dérogations à la Charte de l'environnement. Rien n'interdit donc au législateur de réintroduire ces mesures dans un texte dont elles constitueraient l'objet ;
• une mesure a survécu : les dispositions facilitant la qualification de certains centres de données comme projets d'intérêt national majeur ont été déclarées conformes à la Constitution et figurent dans la loi promulguée.

La loi n^o 2026-403 du 26 mai 2026, telle que publiée au Journal officiel, ne modifie ni l'objectif ZAN, ni sa trajectoire, ni les outils de la loi du 20 juillet 2023. Les dérogations censurées ne sont jamais entrées en vigueur : elles ne peuvent être invoquées ni dans l'élaboration d'un document d'urbanisme, ni à l'appui d'une demande d'autorisation, ni devant le juge.

Concrètement : quels leviers pour les collectivités ? 

• Le sursis à statuer ZAN permet de différer la décision sur une demande d'autorisation qui compromettrait les objectifs du document d'urbanisme en cours de révision.
• Le droit de préemption ZAN permet d'acquérir en priorité des terrains utiles au recyclage foncier ou à la renaturation.
• Les PENE : vérifier si un projet du territoire figure sur la liste des projets d'envergure nationale ou européenne, non imputés sur l'enveloppe régionale.
• L'échelle intercommunale : faute de nouvelles marges de manœuvre législatives, l'enjeu reste d'optimiser le foncier déjà artificialisé. Intercommunalités de France défend la généralisation des PLU intercommunaux, échelle pertinente selon elle pour concilier sobriété foncière et besoins de développement des communes¹⁴.

Le débat législatif reste ouvert. Interrogée au Sénat le 24 juin 2026 par M. Jean-Baptiste Blanc, qui réclamait l'inscription de la proposition de loi TRACE¹⁵  à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, la ministre de l'aménagement du territoire a subordonné cette inscription à un accord préalable entre les deux assemblées, tout en rappelant la volonté du Gouvernement de conserver un jalon intermédiaire au cours de la décennie 2030¹⁶.

Avant la censure, le texte adopté avait été comparé à un « canard sans pattes : un canard qui a gardé sa tête (l'objectif ZAN) mais plus ses pattes pour réaliser cet objectif »¹⁷. La décision du Conseil constitutionnel a, pour l'heure, rendu au canard ses pattes. Face à cette instabilité, les collectivités ont tout intérêt à ancrer dès aujourd’hui leur stratégie foncière dans les outils existants.

1 L'artificialisation est définie, depuis 2021, à l'article L. 101-2-1 du Code de l'urbanisme, comme « l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol ».

2 Cerema, Analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers entre 2011 et 2024, déc. 2025, Portail national de l'artificialisation des sols.

3 Association des maires ruraux de France (AMRF), Artificialisation et aménagement : les maires ruraux proposent une nouvelle voie de développement. Non aux ruralités sous cloche, communiqué de presse, 8 juin 2023.

4 Voir notamment Bruno Sido (LR), intervention lors de la discussion de la proposition de loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette » au cœur des territoires, Sénat, compte rendu intégral de la séance du 14 mars 2023 : « Les élus ruraux ont tout simplement peur d’être sacrifiés dans la répartition du ZAN. Ils ont peur d’être encore une fois les grands perdants et ils craignent qu’on ne leur enlève leur droit de construire. »

5 P. Pottiée-Sperry, « Une proposition de loi veut assouplir les règles du ZAN », 6 janv. 2023, AMF.

6  J.-B. Blanc, V. Létard et al., Proposition de loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette » au cœur des territoires, texte n^o 205 (2022-2023), Sénat, déposée le 14 déc. 2022, exposé des motifs.

7 J.-B. Blanc, Mettre en œuvre les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols à droit constant : la quadrature du cercle ?, rapport d'information n^o 19 (2024-2025), fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, de la commission des affaires économiques et de la commission des finances, 9 oct. 2024, Sénat, p. 26.

8 J.-M. Boyer et A. Gacquerre, rapport n^o 372 (2024-2025) sur la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, fait au nom de la commission des affaires économiques, 19 févr. 2025, Sénat.

9 J.-B. Blanc, rapport d'information n^o 19 (2024-2025), préc.

10 Question orale n^o 560 de M^me L. Garnier : JO Sénat, 29 mai 2025, p. 6259 ; Réponse en séance publique du 10 juin 2025.

11 H. Maurey et S. Primas, Mission d'information relative au financement du « zéro artificialisation nette », rapport d'information n^o 813 (2025-2026), fait au nom de la commission des finances, 30 juin 2026, Sénat.

12 CE, 24 juill. 2024, n^o 492005, Commune de Cambrai.

13 Proposition de loi n^o 124 (2024-2025) de MM. G. Cambier et J.-B. Blanc, adoptée par le Sénat le 18 mars 2025.

14 Intercommunalités de France, Zéro artificialisation nette. Quels moyens pour un urbanisme favorable aux territoires et au dialogue démocratique ?, note de position, mai 2023, p. 3 et 5-8 ; voir aussi « Mise en œuvre du ZAN : les intercommunalités appellent à généraliser le PLUi », Banque des Territoires (Localtis) 4 mai 2023.

15 Proposition de loi n^o 124 (2024-2025) de MM. G. Cambier et J.-B. Blanc, adoptée par le Sénat le 18 mars 2025.

16 Question d'actualité au Gouvernement n^o 0949G de M. J.-B. Blanc, séance du 24 juin 2026 : JO Sénat, 25 juin 2026, p. 5120.

17 A. Gossement, « Loi de simplification de la vie économique : le Parlement complexifie encore la mise en œuvre de l'objectif "Zéro artificialisation nette des sols" (ZAN) », Blog du cabinet Gossement Avocats 15 avr. 2026.