Les impacts du PLUi comme outil de planification urbaine

Pour ses promoteurs et le Gouvernement, le PLUi permet :

•  de mieux appréhender les différents enjeux et la planification d'un territoire ;
• de mettre en place des politiques cohérentes qui prendraient en compte la spécificité et la complémentarité de chaque commune (logement, déplacement urbains, environnement etc.) ;
• de créer une interaction entre les territoires et intensifier les relations entre les différents bassins de vie ;
• d'optimiser et mobiliser le foncier disponible sur les différentes communes membres de l'EPCI notamment à travers l'exercice du droit de préemption urbain ;
• de mutualiser les moyens financiers.

Si les communautés urbaines et les métropoles exercent déjà de plein droit cette compétence (CGCT, art. L. 5215-20 et L. 5217-2), à partir du 27 mars 2017, les communautés de communes et d'agglomération sont désormais compétentes (L. n° 2014-366, 24 mars 2014, art. 136), sauf si intervient une minorité de blocage (voir infra).

Ce transfert devient donc obligatoire à compter du 27 mars 2017 (1). Les conditions d'élaboration d'un PLUi et son impact sur les communes membres peuvent susciter des questions d'ordre juridique et technique (2 et 3).

Les modalités du transfert de la compétence PLU aux EPCI à fiscalité propre

Pour les communautés de communes et d'agglomération existantes à la date de la publication de la loi ALUR, soit le 26 mars 2014

Pour ces EPCI, deux modalités de transfert étaient prévues.

     Transfert volontaire de la compétence

Le transfert pouvait se faire de manière volontaire jusqu'au 27 mars 2017, suivant les modalités fixées par les articles L. 5211-5 et L. 5211-17 du Code général des collectivités territoriales.

Le transfert de la compétence était décidé par délibération concordante de l’organe délibérant de la communauté et des deux tiers des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population totale, ou de la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population totale.

À noter que la communauté n'avait pas intérêt à définir dans la délibération la compétence envisagée exclusivement sous l'angle du PLUi mais de reprendre les contours de cette compétence telle que définie à l'article 136 de la loi ALUR et qui comprend une compétence plus large à savoir l'élaboration des documents d'urbanisme en tenant lieu  ou de carte communale. 

Le conseil municipal de chaque commune membre disposait d'un délai de trois mois précédant la date du 27 mars 2017 (L. n° 2014-366, 24 mars 2014, art. 136)  pour se prononcer sur les transferts proposés.

En l'absence de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable.

     Transfert de plein droit

À défaut de transfert volontaire, la loi ALUR a imposé un transfert de plein droit sauf si 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population totale des communes concernées s'y opposent (L. n° 2014-366, 24 mars 2014, art. 136).

Le rejet de la compétence PLUi n'est pas définitif, il entraîne seulement un report du transfert. Les EPCI deviendront compétents de plein droit le premier jour de l’année suivant l’élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, soit le 1^er janvier 2021. Les communes qui s'y opposent encore devront alors renouveler leur opposition, selon les mêmes modalités que lors du premier blocage.

L'EPCI et les communes membres peuvent utiliser cette faculté de report afin de se ménager une période transitoire au cours de laquelle l'EPCI pourrait aider les communes à se préparer à ce changement d'échelle ou encore à mutualiser les études qui pourront être réalisées lors de l'élaboration du PLUi.

Pour les communautés de communes ou communauté d’agglomérations créées à compter du 26 mars 2017

En cas de fusion entre un EPCI qui dispose de la compétence PLUi et un EPCI qui n'en est pas pourvu, le transfert de compétence se fait de facto lorsque l'EPCI issu de la fusion est une communauté urbaine ou une métropole.

La loi n^o 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’Égalité et à la Citoyenneté permet, aux termes de l'article L. 153-3 du Code de l'urbanisme, pendant une période de 5 ans maximum à partir de sa création, à l'EPCI issu de cette fusion de prescrire la révision d'un plan local d'urbanisme existant sans être obligé d'engager l'élaboration d'un plan local d'urbanisme couvrant l'ensemble de son périmètre.

Les conditions d'élaboration du PLUi

La conception d'un PLUi nécessite :

• d'envisager de manière simultanée les enjeux liés à la lutte contre l'étalement urbain, la politique d'habitat, les objectifs d'environnement etc. ;
• d'accorder tous ces objectifs et de créer une interaction avec les territoires des communes membres ;
• de mesurer l'impact financier et le recrutement ou le transfert de personnel inhérent à cette prise de compétence.

 Sur le coût d'un PLUi, on se réfèrera utilement aux éléments de synthèse sur les coûts d'un PLUi indiqués par le Club PLUi.

Procédure d'élaboration

     Organisation d'une conférence territoriale

La loi ALUR impose à l'EPCI devenu compétent des conditions de collaboration avec les communes. Celles-ci doivent être définies dans le cadre d'une conférence territoriale qui rassemble l'ensemble des maires des communes membres et qui doit être à l'initiative du président de l'EPCI (C. urb., art. 123-6).

L'EPCI devra ensuite cristalliser les modalités de cette collaboration dans une délibération, quidevra en outre comporter les objectifs poursuivis par l'EPCI (C. urb., art. L. 123-6), et les modalités de concertation avec la population (C. urb., art. L. 300-2).

     Débat sur le PADD  

Les textes prévoient un débat sur le PADD en conseil communautaire et dans chaque conseil municipal (C. urb., art. L. 153-12).

Chaque commune peut demander à être couverte par un plan de secteur contenant des OAP et un règlement spécifique.

L’EPCI doit alors délibérer sur l’opportunité deréaliser le PLUi.

     Faculté d'opposition des communes    

Les communes membres disposent de la faculté de donner un avis défavorable :

• sur les dispositions du règlement qui la concernent directement ;
• sur les OAP ;
• sur le projet de PLUi arrêté.

Le cas échéant, l'organe délibérant compétent de l'EPCI délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés (C. urb., art. L. 153-15). 

     Approbation du PLUi

Le reste de la procédure est somme toute classique, à savoir :

• la transmission pour avis aux personnes publiques associées mentionnées à l'article L. 153-16 du Code de l'urbanisme ;
• la prescription d'une enquête publique conformément à l'article L. 153-19 du Code de l'urbanisme.

Une conférence intercommunale avant l’approbation en conseil communautaire examine les avis des personnes publiques associées, le rapport du commissaire enquêteur, les remarques du public formulées lors de l'enquête publique.

Une fois le PLUi approuvé, l’EPCI délibère chaque année sur sa politique d’urbanisme.

Les impacts du transfert de compétence pour les communes et les EPCI

Les documents d'urbanisme en vigueur dans les communes membres de l'EPCI, hors caducité du POS, restent applicables jusqu'à l'approbation du PLUi.

Achèvement des procédures en cours des documents d'urbanisme applicables sur le territoire des communes membres

L'article L. 153-9 du Code de l’urbanisme permet à l’EPCI nouvellement compétent en matière de PLU, document en tenant lieu et carte communale, de poursuivre les procédures d’élaboration ou d’évolution des documents d’urbanisme engagées avant sa création ou sa prise de compétence.

Ce faisant, il devra recueillir l'accord de la commune concernée ce qui n'est pas le cas lorsqu'il poursuit une procédure lancée par l'un des EPCI qui a fait l'objet d'une fusion dans le cadre de la révision des SDCI.

Il peut également décider d’étendre la procédure d’élaboration du PLUi à l’ensemble du nouveau périmètre.

La décision de la communauté reposera sur le degré d'achèvement du PLU communal, l'EPCI ayant plutôt intérêt à privilégier la première solution si le PLU est sur le point d'être exécutoire.

Le maintien de la compétence des maires en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme

Relevant de son pouvoir de police, le transfert ne dépossède pas le maire de sa compétence en matière d’autorisations du droit des sols.

La loi ALUR supprime notamment la mise à disposition gratuite des services de l’État en matière d’instruction des autorisations des sols pour les communes appartenant à un EPCI à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants (C. urb., art. L. 422-8).

La commune peut alors décider de mutualiser l'instruction dans le cadre communautaire comme le lui permet l'article R. 423-15 du Code de l'urbanisme.

Sources :

• CGCT, art. L. 5211-5, L. 5211-17, L. 5215-20 et L. 5217-2
• C. urb., art. L. 123-6, L. 153-3, L. 153-9, L. 153-15, L. 422-8 et R. 423-15
• L. n^o 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’Égalité et à la Citoyenneté
• L. n^o 2014-366 du 24 mars 2014 pour un accès au logement et à un urbanisme rénové, art. 136
• Éléments de synthèse sur les coûts d'un PLUi — Club PLUi, 2013