L’instruction des demandes d’occuper et d’utiliser le sol : pour un « partenariat public-privé »

Par Valérie Gueguen

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L’instruction d’une demande de permis ou d’une déclaration préalable correspond à l’examen de la conformité d’un projet d’occuper ou d’utiliser le sol aux règles d’urbanisme et autres servitudes administratives applicables au terrain considéré et à la préparation de la décision à prendre en conséquence. Cette instruction fait appel à un processus de plus en plus complexe de vérifications et de consultations, malgré les soi-disant réformes et simplifications en matière d’application du droit des sols (ADS).

L’instruction des autorisations d’urbanisme, une succession d’étapes délicates…

Dès réception de la demande ou de la déclaration et du dossier qui l’accompagne, le service instructeur doit, dans un délai d’un mois suivant la réception du dossier en mairie :

  • examiner si ce dossier est complet ou incomplet, sachant que le caractère complet ou incomplet n’est pas sans incidence sur le point de départ du délai d’instruction ;
  • déterminer les conditions précises de l’instruction de la demande ou de la déclaration au regard de la nature du projet faisant l’objet de la demande ou de la déclaration, des consultations nécessaires à effectuer et, à partir de ces considérations, déterminer les délais d’instruction, leur éventuelle majoration ou prorogation ;
  • préparer et faire signer la lettre de notification au pétitionnaire relative à la liste des pièces manquantes ou à la majoration et prolongation des délais d’instruction, sachant que cette lettre doit être reçue par le pétitionnaire dans le délai d’un mois.

Au-delà de ce délai d’un mois, il faut :

  • effectuer les consultations des administrations, organismes et autres commissions qui s’imposent et faire la synthèse de leurs avis ou accords ;
  • examiner le projet par rapport aux règles d’urbanisme et aux équipements ;
  • déterminer, le cas échéant, l’assiette et la liquidation des impositions ;
  • préparer un projet de décision qui soit légal, assorti de ses fondements et, le cas échéant, des motivations en cas de prescriptions, de refus, d’adaptations mineures, etc.

Cette instruction implique une compétence et une efficacité maximale, pas toujours suffisamment bien reconnue, et nécessite une mécanique et une ingénierie quasiment comparables à celles de « l’horlogerie suisse ».

… qui ne peut être assurée que par des personnes publiques

Nul ne conteste qu’une telle instruction constitue une mission de service public et même l’application d’un pouvoir de police, et qu’elle doit en principe être assurée par les services des collectivités locales ou de leurs groupements ainsi que les services de l’État pour son propre compte ou mis à disposition des communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en la matière.

Ainsi qu’il était précisé dans une circulaire du 6 juin 1984 relative au transfert de compétences en matière de permis de construire, « seuls les services des collectivités locales, de leurs groupements ou de l'État peuvent instruire les demandes de permis de construire, pour des raisons évidentes de nécessaire objectivité, indépendance et permanence du service ». Des organismes de droit privé « ne peuvent donc se voir confier cette tâche d'instruction ».

Un peu plus de trente ans après l’entrée en vigueur des compétences en cette matière, c’est toujours le même leitmotiv. Ainsi qu’il est rappelé dans :

  • une instruction du Gouvernement du 3 septembre 2014 relative aux missions de la filière ADS dans les services de l’État et aux mesures d’accompagnement des collectivités locales pour l’instruction autonome des autorisations d’urbanisme, « en l’état actuel des textes, une commune ne peut pas confier l’instruction des actes d’urbanisme à des prestataires autres que ceux mentionnés à l’article précité et notamment à des prestataires privés » ;
  • une réponse du ministre de l’intérieur à une question écrite parlementaire (Rép. min., n° 67828, JOAN, 31 mars 2015, p. 2550), « les activités d'instruction des autorisations d'urbanisme ne peuvent, par leur nature même de mission liée à l'exercice d'une prérogative de puissance publique, être déléguées à des prestataires privés ».

Ajoutons à ces réponses que, comme l’indique M. Eckert, secrétaire d'État auprès du ministre des Finances et des Comptes publics, chargé du Budget, « il n'est pas possible de rendre la délivrance des permis de construire payante, car il s'agit d'un service public administratif » (JO Sénat, séance du 3 fév. 2015).

Bref, toutes ces réponses sont loin d’être satisfaisantes et ne répondent pas aux réalités locales auxquelles sont aujourd’hui confrontées les collectivités locales.

Ce qui pouvait se concevoir à l’aune des transferts de compétences accompagnés d’un large sentiment de défiance, est-il encore concevable aujourd’hui alors que le désengagement de l'État engendre un transfert de charges non négligeable pour les collectivités venant s'ajouter à la baisse drastique des dotations ?

Imposée par la nécessité de réduire les dépenses budgétaires, et suivant les recommandations du rapport de la Cour des comptes de 2013, à compter du 1er juillet 2015, la mise à disposition gratuite des services de l’État sera réduite, en vertu de l’article 134 de la loi ALUR de mars 2014, aux seules communes de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d’un EPCI de 10 000 habitants ou plus, ou aux EPCI compétents dont la population totale est inférieure à 10 000 habitants.

Pour les autres communes et EPCI compétents, il conviendra :

  • soit, comme prévu à l’article R. 423-15 du Code de l’urbanisme, de recourir aux services d’une autre collectivité, d’un groupement de collectivités, d’un syndicat mixte ne constituant pas un groupement de collectivités ou d’une agence départementale ;
  • soit « d’intercommunaliser » l’instruction des demandes de permis et déclarations par la constitution de services d’instruction mutualisés regroupant plusieurs instructeurs sur un territoire élargi, permettant peut être des économies d'échelle, mais représentant également un coût.

Cette « intercommunalisation » de l’instruction, au même titre que « l’intercommunalisation des PLU », devenue le remède à tous les maux, ainsi que la mutualisation des services d’instruction sont permises en vertu de l’article L. 5211-4-2 du Code général des collectivités territoriales, tel qu’il résulte de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM). Un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs.

Une alternative à la mutualisation de l’instruction des autorisations d’urbanisme : le « partenariat public-privé »

Il n’en reste pas moins qu’une telle vision est relativement réductrice, passéiste et même un brin dogmatique.

Sur ce dernier point, il n’y a pas lieu de faire de commentaire sur le fait que, comme l’affirme la circulaire de 1984, l’instruction par des personnes publiques serait un gage « d’objectivité, indépendance et permanence du service ». Il est possible de s’interroger sur le fait de savoir pour quels motifs ces qualités ne pourraient pas également être celles d’organismes privés. Mais cela relève du domaine de la présomption…

Nonobstant cet aspect de la question, force est de constater que rien n’interdit aujourd’hui l’intervention de personnes privées dans les diverses tâches d’instruction des demandes de permis et de déclarations préalables telles qu’elles ont été décrites précédemment. Il suffit de se référer d’ailleurs à ce qui se passe dans de nombreuses collectivités et pas uniquement celles pouvant être considérées comme majeures.

Sans déléguer cette instruction conduite sous l’autorité de l’autorité compétente en la matière, de nombreuses collectivités ont défini avec des bureaux d’études et/ou des cabinets d’avocats des missions d’assistance et de conseils juridiques en matière d’ADS.

Au même titre qu’il existe des architectes conseils ou des paysagistes conseils, rien ne fait obstacle à l’intervention de « juristes conseils », même s’ils appartiennent à des structures privées, dans les diverses tâches relatives à l’instruction des demandes d’occuper et d’utiliser le sol. Il n’a rien de répréhensible à cela.

Cette externalisation n’a rien à voir avec une délégation de l’instruction des demandes de permis et de déclarations.

Même si cette externalisation a un coût, ce coût est à comparer avec celui relatif à la mutualisation des services et il n’est pas impossible que cette externalisation ne soit pas plus économe que la mutualisation, plus efficace et plus performante.

En toute hypothèse, rien juridiquement ne fait obstacle à un tel « partenariat public-privé » dans l’instruction des demandes de permis et de déclarations préalables.

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